Chargé de recherche dans le domaine des finances publiques au sein du Zambia Institute for Policy Analysis and Research (ZIPAR), Shebo Nalishebo un expert zambien des questions économiques et de la modélisation des projets en rapport aux marché financiers. De son avis le recours du gouvernement zambien aux eurobonds tout en étant une alternative cohérente, doit faire l’objet d’un management prudent et expertisé. Il revient avec Ecofin sur les enjeux des eurobonds effectués par la Zambie dans les risques et les opportunités qui en découlent.

Le Zipar est un Think Tank Zambien dont la mission est de conseiller les acteurs économiques zambiens des secteurs publics et privés.

Agence Ecofin : Le Zambia Institute for Policy Analysis and Research (ZIPAR) conduit actuellement une recherche sur les emprunts internationaux de la Zambie, quelle est l’opportunité de cette étude et ses objectifs ?

Shebo Nalishebo : ZIPAR entreprend effectivement une étude intitulée «Évaluation de l'entrée de la Zambie sur le marché des obligations souveraines: opportunités et défis ». Il est question de comprendre son expérience et en tirer des leçons d'autres pays en développement qui ont eu recours à ces mécanismes de financement ces dernières années. On notera que les obligations souveraines entraînent des coûts d'emprunt nettement plus élevés que la dette concessionnelle, une chose sur laquelle nous avons toujours insisté. La Zambie est à sa deuxième émission d'obligations souveraines, ayant effectué son premier emprunt obligataire en 2012 (750 millions $) et le second en 2014 (1 milliard $). Donc  le pays a encore peu d'expérience en ce qui concerne la façon de gérer la dette issue des eurobonds. Le pays, et le gouvernement en particulier, devrait s'assurer que les émissions d'obligations souveraines de la Zambie ne se transforment pas en un désastre financier.

AE : Si on refait avec vous un bilan partiel du recours par la Zambie aux eurobonds, on relève que le pays devra payer d’ici 2022 près de 128 millions $ d’intérêt. Est-ce que de votre point de vue, les fonds collectés ont été orientés vers des investissements qui permettront de supporter ce remboursement ?

SN : Lorsqu’on regarde les projets dans lesquels  les fonds ont été investis, nous ne prévoyons pas qu’ils puissent  générer suffisamment de retours dans les dix prochaines années pour rembourser la dette en raison des retards dans leur mise en œuvre entre autres raisons. Le ministère des Finances a publié une déclaration sur l'utilisation du premier emprunt.

Dans le secteur de  l'énergie, 186 millions $ ont été alloués pour la construction de Kafue Gorge Lower Project. Au mois d’avril 2014, presque deux ans après l'obtention de l'argent, seulement la moitié des 11500 hectares de terres requis ont été obtenus. Le rapport d'étude de faisabilité n'est pas encore disponible.  Aussi, sur les 69 millions de dollars qui ont été alloués à des projets de distribution d'énergie, seulement la moitié des projets  a été exécutée.

Zambia Railways a obtenu 120 millions $ pour  la réhabilitation des infrastructures ferroviaires. Cela a quelque peu amélioré la capacité et la vitesse des transports des marchandises par l'entreprise de chemin de fer. Mais ils ont besoin de plus d'argent pour moderniser ce secteur. En fait, ils ont demandé 345 millions de dollars au moins sur l’emprunt de  1 milliard $ effectué en 2014. On parle aussi de  4000 emplois créés. Mais on ne saurait dire si ce sont des emplois permanents ou temporaires ou si les travailleurs ont le droit de payer l'impôt sur ​​le revenu dont le seuil d’exonération mensuel est d'environ 500 $ .

Pour ce qui est des projets routiers sur les  310 millions $ qui ont été attribués, 145 millions ont été utilisés pour rembourser des fonds empruntés par le gouvernement dans le cadre du Projet de routes urbaines dans la ville de  Lusaka avant les élections générales de 2011. Le reste sera utilisé pour des travaux d'entretien des routes et de perfectionnement.  De ce qui précède, il est clair que le gouvernement utilise les fonds venus d'ailleurs pour payer des intérêts sur la dette et il est peu probable que ces projets seront suffisants  pour rembourser la dette.

AE : Un nouvel emprunt zambien est annoncé afin de soutenir des projets agricoles, vers quoi sera orienté les fonds, à soutenir les petits producteurs ou alors vers une agriculture plus industrielle qui permettra d’économiser des réserves de change, en importation d’aliments ?

SN : Les détails sur l'Eurobond visant à soutenir le secteur de l'agriculture sont rares. Nous savons que le Ministère de l'agriculture a récemment lancé le Plan national d'investissement agricole pour la période 2014-2018. Nous imaginons que  l'eurobond visé permettrait  de combler le gap de financement de ce plan. Les principaux domaines d'intérêt dans ce plan sont les suivants: l'utilisation durable de la base de ressources naturelles, l’infrastructure et l’accès au marché, la sécurité alimentaire et la gestion des risques de catastrophes et d'atténuation, et enfin la recherche et la technologie pour améliorer les cultures, l'élevage et la production de l'aquaculture et la productivité.

AE : Vous voyez dans les eurobonds, un certain nombre de risques, comment ceux–ci se manifestent dans le cas de la Zambie ?

SN : Il y a tout d’abord le risque lié au fait qu’une augmentation des projets d'investissement financées par des eurobonds puissent être mal choisis ou exécutés et ne parviennent pas à générer le surplus de croissance économique et les recettes publiques escompté. Or il s’avère qu’une augmentation des investissements publics dans les secteurs des transports et de l'énergie, peut aussi conduire à des pressions budgétaires, pour augmenter les dépenses récurrentes telles que l'entretien, qui peut être difficile à contenir.

Deuxièmement, il y a toujours les risques de volatilité du marché en raison des taux de change et des taux d’intérêt. Le pays pourrait être contraint d'emprunter à des taux d'intérêt plus élevés pour le remboursement des dettes anciennes. Aussi, la monnaie locale peut devenir plus faible, rendant le service de la dette plus onéreux. Pour atténuer ces risques, la Zambie devrait imiter des pays tels que le Gabon et le Ghana qui ont mis en place un fonds d'amortissement géré par leurs banques centrales. Enfin, la Zambie dépend des exportations de cuivre pour ses recettes en devises. Cette situation expose le pays à la volatilité des prix internationaux.

Afin de répondre à ces risques nous besoin d'un cadre juridique et institutionnel complet de gestion de la dette. Il devrait en résulter la création d’une agence de gestion de la dette, avec des gestionnaires de dette aux grandes capacités et bien rémunérés.

Un point important est que le ministère des Finances devrait exiger  de se construire une expertise dans la gestion de la dette et l'analyse des risques , afin de procéder à l'analyse des portefeuilles, de développer une stratégie de gestion des risques et d'élaborer des scénarios d'emprunt et de comparer indicateurs relevant de la dette avec des objectifs identifiés . Nous ne sommes pas convaincus que de tels mécanismes soient mis en place pour le moment.

AE : Vous demandez au gouvernement zambien de faire une évaluation des risques liés à la dette au final que doivent faire les pays, l’Aide Publique au Développement se montrant peu efficace, le recours au marché des capitaux présentant des risques ?

SN : La stratégie de gestion de la dette jusqu’à récemment, était de maximiser l'utilisation des ressources concessionnelles disponibles. Cependant, les ressources concessionnelles ont diminué et les montants proposés ne sont plus suffisamment élevées pour le type de projets que le Gouvernement a l'intention de financer. Donc il a fallu trouver une solution alternative, d'où les deux euro-obligations. Nous devons clairement considérer les deux options. Mais nous devons être conscients des risques et mettre en place une approche globale des structures de gestion de la dette de gérer la dette. Nous sommes toujours un pays dépendant du cuivre. Si le prix du cuivre chute dans les années à venir, ou bien si nous avons la volatilité revient sur les marchés financiers mondiaux,  que fera-t-on? Alors que le gouvernement a fait plusieurs déclarations par le ministre des Finances et le secrétaire au Trésor sur la durabilité des niveaux d'endettement actuels, la question est «Que fait le gouvernement pour éviter les problèmes de liquidité lorsque les deux obligations arriveront à échéance ? » Déjà avec le premier emprunt, nous avons perdu deux ans sans que des mesures ne soient mises en place. Par exemple, une loi sur les prêts et garanties habilite le ministre des Finances de mettre en place un fonds d'amortissement. Nous n'avons pas entendu parler de cela

AE : Dans ce cas qu’est-ce qu’il y aurait lieu de faire, comment le gouvernement zambien selon vous, devrait réagir ?

SN : Il y a encore d'autres options: par exemple, nous pourrions penser au rachat d'un dixième des obligations chaque année. Qu'en est-il des partenariats public-privé dans les projets d'infrastructure? Qu'en est-il du secteur privé, vanté d'être le moteur de la croissance? Seulement 20 millions $ ont été affecté dans le financement des PME lors de la première euro-obligation. Ne devrions-nous utiliser cet argent pour prêter au secteur privé qui nous en sommes certains, rembourser car ils vont sans doute investir dans des projets de retour élevés ?

Nous devons aussi tenir compte des problèmes de qualité, en particulier la qualité de la dépense. C'est parce que le potentiel de rendement de tout emprunt est fonction de la qualité globale de la gestion économique et en particulier la qualité globale des dépenses publiques, pas l'investissement notamment financé par le prêt (ou financement des bailleurs de fonds). La question sur laquelle on doit se concentrer est celle de la dépense marginale permise par le financement supplémentaire obtenu. L'argent est fongible. Vous pouvez faire une belle analyse du taux de rendement et financer un projet offrant des rendements intéressant, mais si la dépense marginale par le gouvernement est un éléphant blanc, ou entraîne une énorme augmentation de la masse salariale, ou une subvention mal ciblée, l'impact global de l'emprunt sur ​​la capacité de remboursement sera négatif. Nous avons l'occasion, en tant que pays, de combler le déficit de l'infrastructure par l'émission de ces euro-obligations. Tout ce que nous disons, c'est que nous devons gérer prudemment notre dette.

NB : Le ZIPAR précise que les points de vue exprimés par l’expert sont les siens et ne saurait engager ou influencer les décisions de l’organisation.

Propos recueillis par Idriss Linge